No início de abril a reforma tributária volta a ser foco de debate no Congresso Nacional. Protocolada pelo líder do MDB na Câmara, deputado Baleia Rossi, a proposta de emenda à Constituição (PEC 45/2019) é resultado dos trabalhos desenvolvidos pelo economista Bernard Appy, do Centro de Cidadania Fiscal (CCiF) e traz no seu bojo o desejo de simplificar o sistema e aproximar o nosso modelo do praticado no restante do mundo.
Contudo, caro leitor, não é de hoje que você ouve falar de propostas e mais propostas ou tentativas e mais tentativas de reforma tributária. Consenso entre o meio político, economistas, empresários e a sociedade em geral de que a reforma tributária é fundamental para possibilitar o desenvolvimento econômico no Brasil. A pergunta que fica no ar é por quê as inúmeras propostas nunca trouxeram melhorias substanciais para o sistema? Ou ainda, quais seriam as possibilidades de avanços reais desta nova proposta?
Os contornos fundamentais dos tributos brasileiros foram adquiridos ainda durante o governo militar por meio das reformas criadas no início dos anos de 1960. Naquela época a principal inovação foi a inserção de um imposto sobre valor agregado (IVA), considerado um dos mais modernos, e definição de bases claras de incidência de arrecadação. No entanto, diferentemente dos outros países que adotaram o modelo, os militares criaram o imposto com a arrecadação e edição de normas de forma descentralizada, devido à pressão de estados e municípios.
O IVA brasileiro ficou dividido entre União (com Imposto sobre Produtos Industrializados – IPI), estados (com Impostos Sobre Mercadorias e Serviços – ICMS) e municípios (com Impostos Sobre Serviços – ISS), sendo este um dos problemas centrais dos tributos nacionais. Diferentemente dos países que adotam o modelo sobre valor agregado, onde existe apenas uma alíquota para todo o território nacional, com pouquíssimas exceções e tributação no destino, o modelo nacional criou milhares de regras, alíquotas específicas e tributação na origem das mercadorias.
Durante o período da Constituinte já estava claro para os técnicos do IPEA e da Fazenda de que o modelo era prejudicial ao país. No entanto, a lógica que predominou as discussões e formulação da Constituição de 1988 foram a descentralização de recursos da União para estados e municípios e, ao mesmo tempo, a ampliação dos direitos e garantias sociais (saúde, educação, previdência).
A perpetuação do modelo dos anos de 1960 após a Carta Magna, atrelado a retirada de recursos da União, fez com que ao longo desses pouco mais de trinta anos de democracia brasileira, as tentativas de reforma tributária fossem pautadas na construção de mecanismos que aumentassem os recursos do Governo Federal para atender as novas garantias e direitos sociais, como a criação de contribuições sobre a folha de salários, resultando em mais complexidade e ineficiência para o sistema tributário.
Além disso, de Fernando Collor a Lula houve tentativas de reforma tributária com a proposta de reformulação do IVA brasileiro, mas elas não avançaram por conta das expectativas de percas de recursos dos estados mais ricos da federação (Sul e Sudeste), cujas bancadas sofriam pressão dos governadores para vetarem o projeto.
A proposta apresentada para debate, agora, tem mais uma vez o enfoque no mesmo problema por meio da criação do chamado Imposto Sobre Bens e Serviços (IBS), o qual deverá substituir cinco tributos (IPI, ICMS, ISS, PIS e Cofins) ao longo de dez anos de implementação.
O processo de implementação consistirá na criação de uma alíquota de 1% para os dois primeiros anos para identificar o potencial de arrecadação do IBS e, a partir de então, haverá o aumento gradual até o décimo ano, com a respectiva redução dos impostos a serem substituídos.
Neste sentido, a nova PEC protocolada no Congresso Nacional busca diminuir o custo transacional de implementação de um novo sistema, uma vez que os entes da federação terão 50 anos de adaptação ao novo modelo. Basta saber, se os governadores estarão dispostos a abrir mão de suas políticas de incentivos ficais, via ICMS.
No âmbito do Governo Federal, também está sendo gestada uma proposta de reforma tributária, cuja a intenção é a simplificação dos impostos federais (PIS/Cofins, IPI e alguns tipos de impostos sobre operações financeiras) para criação de IVA da União, o qual seria compartilhado com estados e municípios.
Estes novos movimentos do poder Executivo e Legislativo demonstram que a questão tributária será elemento importante nesta legislatura, mas a grande novidade neste processo é a disposição do Governo Federal, segundo declarações do ministro Paulo Guedes, em descentralizar recursos e fortalecer a Federação.
Nas reformas anteriores o grande ponto de impasse era a tentativa de União, estados e municípios buscarem ampliar o tamanho do bolo tributário para si. Dado a inclinação do governo federal em abrir mão de recursos, começa-se a desenhar um cenário favorável para construção de um novo pacto federativo no país.
Contudo, ainda há um longo caminho de discussões e alinhamento de propostas na Comissão Especial de Reforma Tributária, cujo avanço dependerá não só da União, mas também da adesão dos estados e municípios.
Cairo Tavares é Cientista Político da Fundação da Ordem Social (FOS) e Secretário de Formação Política do PROS Nacional
